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鄉村集中居住區，作為我國新型城鎮化進程中的“特殊產物”，是鄉村地區不容忽視的組成部分。如何推進其治理，從而實現鄉村治理整體有效，成為當前亟待研究解決的課題。近年來，四川省邛崍市以基層黨建“雙強雙創”（強基礎、強陣地，創特色、創品牌）三年行動計劃為牽引，大力實施“三優一提”（優化工作機制、服務管理、環境品質和提振發展動力），在破解鄉村集中居住區治理難題上作出了積極有效探索，為提升鄉村治理體系和治理能力現代化水平、助力實現鄉村振興貢獻了巨大力量。

一、背景與起因

近年來，隨著國家鄉村振興戰略的深入推進以及城鎮化進程的不斷加快，邛崍市通過實施土地整理、林盤整治、土坯房改造、災后重建和移民搬遷等各類項目，建成了大量鄉村集中居住區（以下簡稱“集中居住區”）。2004年，成都市出台了“三個集中”政策，引導工業向集中發展區集中、農民向城鎮集中和土地向規模經營集中。2007年，國家批准成都為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，邛崍市的集中居住區建設進程也隨之加快。截至2021年底，邛崍市共有各類集中居住區241個，分布在14個鎮（街道）73個村（社區），總建筑面積約797萬平方米，總參建戶數5.07萬戶，參建人數16.48萬人。其中，交房15年以上的有84個，佔比34.9%﹔交房10-15年的有35個，佔比14.5%。由於居民背景復雜多元、房屋質量參差不齊、公共服務供給不足、物業管理難以為繼等原因，集中居住區治理面臨著一系列難題。

（一）小區治理結構失衡、責任模糊。2004年以來，囿於集中居住區的特殊性，較長時間內缺乏一個牽頭抓總的部門來推進治理工作。多重管理、選擇性管理導致“縣—鄉—村—集中居住區”的縱向層級關系難以厘清，部門管理推諉、鎮（街道）管理越位、村（社區）管理錯位、集中居住區自我管理缺位的現象突出。

（二）集體經濟發展緩慢、力量薄弱。集中居住區原有產業多以傳統農業為主，結構單一、力量薄弱，且有形公共資源不足不清，無形公共資源量少質低，資源變資產的成效不顯。尤其是大量底層商鋪資源因產權不明晰、利用不合理、招商不成功而閑置，集體經濟難以發展壯大，反哺集中居住區治理的可能性微乎其微。

（三）物業服務標准偏低、內容單一。前期，邛崍市大部分集中居住區實行自主管理，有193個，佔比80.1%﹔引進專業物業服務機構的有35個，佔比14.5%﹔實行社區托管的有13個，佔比5.4%。絕大多數集中居住區因位置偏遠，在交房入住時沒有同步引入專業物業服務機構，物業管理服務僅停留在門崗值守方面，服務內容與現代物業服務水平相距甚遠。部分物業服務機構盈利目的性強，與居民矛盾日益激化，居民不願多繳甚至拒繳物業費。

（四）小區公共區域管理混亂、環境臟亂。部分集中居住區道路路面破損坑窪不平，基礎設施老舊落后，光纖、寬帶、電話等各種電纜線不走預留管網而從外牆拉明線，存在安全隱患。部分集中居住區由於管理不到位，柴草亂堆、污水亂流、垃圾亂倒、雜物亂放等情況時有發生，無序停車、飛線充電等現象屢禁不止，個別居民甚至在房前屋后養殖家禽、焚燒農作物秸稈，嚴重影響環境風貌。

二、做法與成效

（一）優化工作機制，工作力量由“散”到“統”。

1.強化黨建引領。聚焦做實黨建引領基層網格治理，實施基層黨建“雙強雙創”三年行動計劃，著力強基礎、強陣地、創特色、創品牌，進一步建強集中居住區黨組織戰斗堡壘。健全基本組織，推進241個集中居住區全覆蓋建立黨支部（黨小組），從村組干部、黨員骨干中挖掘能人擔任黨組織負責人，深入開展“做合格黨員、建合格黨組織、當合格黨組織書記”專項活動，推動骨干隊伍強認識、找差距、抓落實。建好黨群陣地，嚴格落實《成都市黨群服務陣地基本規范2.0版》，根據集中居住區黨員分布、群眾需求，圍繞黨建、治理、服務等功能，統籌加強集中居住區黨群服務站建設，新建黨群服務站點23個，與村（社區）黨群服務中心互為補充，確保有形有效、規范有序。促進作用發揮，深入開展“雙諾雙評”活動，組織6800余名集中居住區黨員亮身份、踐承諾、受評議﹔成立黨員志願服務隊241支，廣泛開展黨員戶挂牌、黨員聯戶工作，動員黨員領建各類自組織、主動擔任樓棟長（院落長），帶頭參與門崗值守、入戶排查等服務，密切聯系服務群眾。

2.明晰職責邊界。制定“三張清單”，重構責任體系，著力破解“九龍治水、各自為政、權責分離”等突出問題。履行行政權力制定政府支持清單，強化市委社治委牽頭抓總、行政部門專業指導作用，具體包含集中居住區基礎設施建設、市政綠化打造、公共服務設施配套、電纜燃氣管道規范等事項。壓實屬地責任制定鎮街管理清單，強化鎮（街道）具體負責、村（社區）落地落實職責，具體包含違建查處、矛盾調解、民生服務、產業發展、安全保障等事項。發揮主體作用制定居民自治清單，強化居民自治、引導多元參與、增強主體意識，具體包含自治組織建設、議事協商決策、內部環境整治等事項。

3.推動責任落實。堅持“系統推進、分層落實”工作思路，推動隊伍、資金、資源整合集成，凝聚鄉村集中居住區治理合力。抓機制，建立一周一指導、一月一研判、一季一拉練、半年一督導、年終一考核的“五個一”工作推進機制，強化實地調研、督查問效、聯系指導、議事協調。抓激勵，堅持分主題、分批次對集中居住區治理最新成果進行展示，綜合運用項目牽引、平台搭建、資金撬動、評選激勵等方式，推動各級資源向面貌變化大、居民感受深的集中居住區集成。抓引導，整合利用各類新媒體矩陣，策劃開展專題宣傳，對集中居住區治理的推進情況、治理成效和居民反響進行全過程報道、全方位宣傳，積極引導居民群眾、社會組織等各方主體共同參與，形成齊抓共管的治理格局。

（二）優化服務管理，居住品質由“低”到“高”。

1.完善自治體系。堅持因應組建、分類治理，搭建居民自治平台，健全完善居民自治組織體系，68個集中居住區選舉成立業委會、227個集中居住區組建自管委、54個集中居住區業委會和自管委雙建雙治理。探索設立院落長、樓棟長、單元長3類“片區管理員”，在215個集中居住區設立院落長、198個集中居住區設立樓棟長、176個集中居住區設立單元長，以院落樓棟單元為“細胞”開展居民自治，推動自治觸角向院落、樓棟、單元延伸，筑起精細治理網格。

2.探索分類管理。專業物業管，在36個集中居住區引入專業物業企業，按照多層0.2元/㎡/月-0.55元/㎡/月不等、高層1.0元/㎡/月的標准收取物業服務費，收取率達88.14%。居民自己管，192個集中居住區由自管委牽頭提供物業管理服務，以建筑面積、居住戶型等為標准，適當收取管理費。社區托管，13個集中居住區採用社區托管模式，由鎮街、村社和業主等多方共管，負責公共區域環境衛生。

3.健全管理機制。全覆蓋推進集中居住區公約建設，動員5700余名居民參與公約討論，235個集中居住區修訂完善公約內容，183個院落、167個樓棟、148個單元單獨制定公約，公約內容涵蓋垃圾分類、移風易俗、疫情防控等方面。探索集中居住區環境衛生網格化管理，以“一戶一區”的方式，將居民房前屋后區域細分到戶，明確責任家庭、管護區域。推廣運用積分制，建立集中居住區“環境衛生紅黑榜”，強化積分激勵約束作用﹔推動居民民主協商，針對居民急難愁盼事項，征求意見建議530余條，先后召開居民協商會議533余次，解決衛生整治、微田園管理、居民用水等事項800余個。

（三）優化環境品質，人居環境由“臟”到“淨”。

1.塑造優美形態。及時疏浚清淤，清除沉積淤泥，暢通水系循環，解決河渠堵塞、污泥堆積、雜草叢生、水質惡化等問題。積極開展生活垃圾分類宣傳普及活動，探索生態積分獎勵機制，運用積分兌換生活用品等實用手段，引導居民定點分類投放生活垃圾，摒棄“亂丟、亂堆、亂倒”等陋習改善村容村貌。重點加強房前屋后、小區道路、小區四周等重要節點的公共綠化建設，持續推進小區生態化有機更新和改造提升，深入開展“最美庭院”“最美陽台”等評選活動。

2.涵養特色文態。利用閑置空間打造小區鄰裡交往空間，鼓勵文化達人將藏品、作品在鄰裡空間進行展示，開展老物件征集、老照片展覽等共建活動，確保鄰裡交流空間體現社區精神、彰顯文化底蘊、凝結鄉愁記憶。創新文化承載方式，在集中居住區推廣文化“四件套”（一個LOGO標識、一歌曲詩歌、一批居民文藝骨干、一代表性文藝作品），推動居民在文化熏陶中自覺加強道德認知、提升道德修養、踐行道德規范。

3.培育和諧心態。開展“溫暖崍鄰”社區營造活動，通過搭建社區協商平台、豐富鄰裡交流空間、實施鄰裡互助行動、培育社區自組織、舉辦社區鄰裡節，深入挖掘、廣泛宣傳先進事跡，評選表彰一批文明家庭、文明庭院、孝老敬親、助人為樂等先進典型，打造“小背篼”等環保志願服務品牌，推動形成與鄰為善、守望相助、樂觀包容的良好氛圍。

（四）提振發展動力，治理動能由“弱”到“強”。

1.盤活閑置資源。充分梳理集中居住區內電梯樓的架空層、小高層的地下室，住宅、廠房、幼兒園等閑置公共空間，盤活用於“一老一小”服務、紅白喜事辦理和日常活動開展，增加小區收入。如孔明街道太陽新居小區充分盤活閑置資源，打造“孔明鄰舍”公共活動空間，同時培育孵化本土社會組織“潤葉社工”，以“公益服務+低償服務”對空間進行運營，開設慧心巧手坊工作室滿足婦女閑暇時間手作需求，招募志願者為86名獨居老人提供志願服務。

2.發展集體經濟。探索集體經濟多元發展路徑，建立利益聯結機制，強化村級集體經濟組織運行指導與規范管理，加大村級集體經濟組織帶頭人培訓。如天台山鎮高興村依托轄區獨特的紅色資源，以“全國紅色美麗村庄試點”示范建設為契機，由高興村股份經濟合作聯合社全資控股成立成都市高興紅色文化傳播有限公司，對外承接旅游、培訓、會展等服務事項，通過發展“紅色經濟”，有效提升集體經濟收益。

3.推動反哺治理。建立集體經濟反哺集中居住區治理長效常態機制，形成以有效治理推動高效發展、以高效發展為精細治理賦能的良性循環。如大同鎮馬湖村建立“433”分配機制，在村集體經濟取得收益后，40%提留，穩妥投向有發展潛力的產業，實現集體經濟可持續發展﹔30%用於民生，資助困難學生，救助大病患者，照顧孤寡老人等﹔30%用於治理，開展集中居住區環境美化等工作。

三、探討與啟示

（一）黨建引領是根本。黨建引領是集中居住區治理的“壓艙石”。要堅持黨建引領，通過強化政治引領、打造戰斗堡壘、凝聚紅色力量，把黨的政治優勢、組織優勢和群眾工作優勢轉化為治理優勢，把黨的力量和主張傳遞到“最后一公裡”。集中居住區黨組織要對本集中居住區內的黨員進行充分摸底，重點關注優秀、熱心、退休或有相關工作經驗的黨員，吸納加入黨支部，壯大基層黨組織力量。集中居住區黨組織班子成員和黨員要主動亮身份、踐承諾、辦實事、當先鋒、受評議，開展黨員聯戶、黨員戶挂牌等活動，動員黨員成立志願服務隊，主動擔任樓棟長、院落長，帶頭聯系服務群眾。

（二）群眾動員是基礎。居民群眾是集中居住區治理的“主力軍”。集中居住區居民的思想觀念未及時轉變，導致業主意識缺乏。集中居住區黨組織要切實發揮黨員帶頭作用，通過黨員聯系群眾的方式，充分尊重民意，做好群眾工作，通過黨建引領、組織帶動、黨員帶頭，激活居民參與意識和責任意識，暢通公共事務居民參與渠道，凝聚“自己的家園自己管”的思想共識和行動自覺，推動居民從受益者向參與者轉變。

（三）集體經濟是保障。集體經濟收入是集中居住區治理的“源動力”。應改變傳統以租賃租金為主的模式，採取領辦、創辦、合辦、參與辦等多種方式，以產業發展為核心壯大集體經濟。一方面，發展壯大集體經濟可以將本土資源優勢轉化為經濟發展動能，通過建立收益分配機制，讓發展成果惠及更多人群，推動實現共同富裕﹔另一方面，結余集體經濟收益可以用於反哺小區治理，形成村集體經濟壯大與美麗鄉村同發展的良性循環，讓村民享受更多發展紅利。

（四）制度公約是關鍵。小區居民公約是集中居住區治理的“助推器”。集中居住區治理要充分動員居民群眾參與公約討論和制定，把喜事新辦、喪事簡辦、環境衛生等內容納入集中居住區小區公約，引導居民群眾參與制定全過程，建立健全小區公約監督和獎懲機制，運用輿論和道德力量促進小區公約有效實施，形成“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”的良好局面。